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协商民主:在国家审计体制改革中的认知与建构

  作者简介:金太军,南京审计大学 国家治理与国家审计研究院,南京 211815 金太军,1963年生,教育部“长江学者”特聘教授,南京审计大学国家治理与国家审计研究院院长、公共管理学院院长、教授。

  内容提要:国家审计体制改革是一个已然的趋势,而国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,在实现协商民主制度的嵌构过程中提供了诸多的必要条件。虽然此中的协商民主制度样态在目的、主体、内容和形式上是与其他领域中的协商民主相区别的,但对于促进国家审计体制改革却发挥着独特的作用。因此,从民主意识、机制创新、制度建构三个方面探寻建构路径就显得尤为重要。这不仅是在为国家审计体制改革中建构协商民主所做出的努力,也是在为当下深入推进国家审计体制改革开辟新路。

  国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,其改革进程与样态受到了愈发广泛的关注与思考,特别是随着国家治理现代化战略的提出与推进,国家审计体制的进一步调整与创新更加成为一种共识。为此,学术界提出了诸多具有建设性的观点,如“立法论”①“垂直论”②“并行论”③“双轨论”④等等。不过,这些观点直接从体制更新的角度切入似乎有些“过激”,毕竟在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下,审计体制也不会发生重大变迁。如果超越政治制度和历史传统的约束,在条件不成熟情况下变革审计体制安排,不利于审计工作本身开展[1]。因此,对于当下的国家审计体制改革问题还应当在现有的体制模型下予以考量。基于这一逻辑设定,在国家审计体制中嵌构协商民主制度应当是一个恰当的选择。在国家审计体制中构建协商民主制度,就是要通过协商机制的确立,优化国家审计体制中的主体关系和行为过程,从而体现出民主、治理、合作等现代改革理念,并由此出发,开启从机制修缮推向体制萌动的改革进程。

  协商民主制度在党的重大文件中的重要价值以及在社会主义政治制度建设实践中的历史地位固然构成了其在国家审计体制改革中应予以考量的必要性,但这绝非是一个充要条件。如果说协商民主在顶层设计中的“出场”是从宏观维度上确认其必要性之价值和意义的话,那么,国家审计体制自身改革的多重需求则形塑了其在微观层面上的现实必要性。具体而言,就是在体制、制度、特色、过程四个层面全面表达了对协商民主制度认知与建构的召唤。

  国家审计是国家治理必不可少的组成部分,其“本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”[2]。不过,这一“免疫系统”作用的发挥不是孤立的过程,而是要将其他治理主体同时纳入审计体制中予以考量。换句话说,国家治理视角下的审计体制改革是一个多元参与、互动合作的过程,不仅包含国家审计的作用,也要考虑社会审计、内部审计等其他力量的功能。同时,国家审计与监察、检察、法院、纪检等监督部门的关系协调也是一个关键问题。既然国家治理视角下的审计体制改革趋向于多元化、合作化,那么在国家审计体制中嵌构协商民主制度就大有必要。毕竟这些多元主体之间在目标、行为、价值、程序、权力、职能等诸多方面上存在着较大差异,而现代治理改革的一个重要逻辑基点就是在尊重差异的基础上展开行动。这意味着差异的存在是合理的、必要的,任何企图消除差异而走向同质性的行动都是违背治理要义的。为此,缓解多元主体之间的张力而趋向于一种集体行动的过程,协商民主制度无疑是一个最佳的选择。它能够有效地协调多元主体之间的价值偏好,通过对话、讨论、协商的形式达致利益表达、利益协调与利益实现的终极目标。

  《审计法》中的有关规定与协商民主制度是相契合的。如第十五条规定,“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见”,这意味着在本级审计机关负责人的人事问题上,本级政府和上级审计机关之间要进行协商。而第二十九条规定,“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”,这表明了在审计机关与内部审计部门之间也有协商的要求。作为《审计法》的下位法规,《审计法实施条例》第三十三条直接提出了协商的要求,“审计机关经与有关主管机关协商,可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中,一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果”。这是在有关审计工作法律法规中对“协商”最为明确的表达。此外,在《国家审计准则》中,对审计过程中的协商也有多方面的涉及,只不过并没有直接提及“协商”一词,而是通过“听取和征求意见”“建立经常性的沟通和协调机制”“协助和配合”等表述,以间接性的方式提出对审计过程进行协商民主制度设计和建构的要求。可见,在《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》三个国家层面上的法律法规中,都直接或间接地对协商民主制度的设计与建构提出了功能性要求。这种要求的提出,一方面是为了保障审计过程中各方的法定权利,使其能够如实地表达和真实地行动;另一方面则是针对审计体制运行过程中各行为主体关系的理顺和确认,以保障审计工作的合法与有序。

  我国的国家审计领导体制实行的是“双重领导”模式,⑤地方各级审计机关既接受本级政府的领导,也接受上级审计机构的领导。当然,这两个领导理论上是有明确分工的,前者以行政领导为主,后者以业务领导为主。但是,在实践中这两个领导的分工并没有那样清晰,往往存在诸多职能交叉与重叠之处,这使“双重领导”体制受到一定程度的质疑。“双重领导”体制是具有中国特色的制度设计,总体上适应我国政治体制的安排,对于发挥中央和地方审计监督两个积极性曾起到积极作用[3]。因此,为凸显“双重领导”的特色并发挥优势,嵌入协商民主制度就成为理所当然的选择。通过本级政府和上级审计机构之间的协商,一方面有利于缓解整体与部分、条条与块块、价值与工具之间的矛盾,既照顾到审计工作的特殊性、专业性,又将审计嵌入地方的整体发展之中;另一方面有利于提高审计工作的科学性与合理性,因为通过两者之间的互动协商,能够科学合理地确定审计机构的工作目标、内容、重点等,合理安排审计资源,进而使审计机构能够准确把握“双重”领导的要求,科学合理地执行审计工作。

  原本的国家审计体制依赖“效率”和“专业化”两杆大旗,在严密闭锁的行政过程中不断强化自己的权力,从而形成相对分割的专属“领地”。但随着国家审计体制改革的深化,审计过程不再是一个封闭的、单方面的过程,而表现出一种互动的倾向。例如,在经济责任审计中,全国多地已经建立起经济责任审计工作联席会议(下文简称经责联席会)制度,该制度通过吸纳多成员参与(常常包括监察、财政、人事、审计、组织、编制等相关部门),采取“审前协商、审中配合、审后运用”的协作机制,发挥政府内部协同优势,促进审计工作高效开展,这一制度的建立突出体现了协商民主制度在国家审计体制运行过程中的优越性。一方面,可以使审计部门在审计前广泛听取各方意见,制定相对科学合理的工作计划;在审计中可以得到各部门的大力配合,尽快把问题、线索在短时间内查清;在审计后则可以针对问题寻找解决办法。另一方面,多部门之间的互动协商过程实质上有利于打破“部门分割”,推动政府内部的机构整合。正是基于这种优势,在国家审计体制未来的改革方案中,对协商民主制度的设计与建构必将在更大的范围上实现其独特功能。

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